Ue, resuscitare la Ced o ripartire da una “Schengen della Difesa”?
Roma, 2 mag. (askanews) – In una intervista al Corriere della Sera del 23 aprile, il giurista Federico Fabbrini, Professore di Diritto europeo all’Università di Dublino, ha spiegato efficacemente la tesi secondo cui sarebbe non solo possibile, ma secondo lui anche opportuno e necessario, riattivare il processo di ratifica del Trattato sulla Comunità europea di Difesa (Ced), quasi 72 anni dopo il suo naufragio, nell’estate del 1954.
Il Trattato Ced, nato dall’iniziativa del ministro francese della Difesa René Pleven e firmato a Parigi il 27 maggio 1952 dai sei paesi fondatori della prima Comunità europea, quella del carbone e dell’acciao (Ceca, 1951), era stato rapidamente ratificato da Belgio, Olanda, Lussemburgo e Germania Ovest, e mancavano solo Italia e Francia, che però non completarono mai il processo. Il 30 agosto 1954, l’Assemblea nazionale francese decise, con 319 voti contro 264, una sospensione senza scadenza della ratifica, che segnò de facto l’accantonamento del Trattato, finito in un limbo da cui non è più uscito.
Fabbrini, tuttavia, sostiene che le quattro ratifiche già completate sono giuridicamente ancora valide, e che il processo potrebbe essere riattivato e completato oggi, se Francia e Italia riprendessero l’iniziativa. Se i parlamenti dei due paesi ratificassero il Trattato, insomma, la Ced potrebbe entrare rapidamente in vigore nei sei Stati fondatori, e aprire poi all’adesione di altri membri Ue e non Ue (come la Norvegia), mentre era già previsto un patto di difesa reciproca con il Regno Unito, molto più adeguato e strutturato rispetto al rapporto tra Londra e l’Ue esistente oggi, dopo la Brexit. Naturalmente, sarebbero necessarie alcune modifiche per adattare la struttura del Trattato alle mutate condizioni geopolitiche, e in particolare allo sviluppo delle istituzioni prima della Comunità economica e poi dell’Unione europea.
La tesi principale di Fabbrini è che la Ced è tornata più attuale che mai, vista la necessità urgente di sviluppare una capacità adeguata di difesa europea, di fronte al concreto rischio di un conflitto con la Russia, a seguito della guerra in Ucraina, di fronte all’attuale crisi del diritto e delle istituzioni internazionali, alla gravissima incertezza nelle prospettive del quadro transatlantico e della Nato stessa, a causa delle iniziative imprevedibili e dirompenti dell’Amministrazione Trump e della sua minaccia di chiudere l”ombrello’ militare Usa in Europa (come ha già cominciato a fare con l’annuncio del ritiro di 5.000 soldati americani dalla Germania).
Ed è tornato attuale anche uno dei principali motivi che spinsero all’inizio degli anni ’50 i ‘padri fondatori’ dell’integrazione europea come Alcide De Gasperi, Konrad Adenauer e Robert Schuman, Jean Monnet e Altiero Spinelli a concepire quel trattato: l’opportunità, fortemente sentita in particolare dalla Francia, di evitare che la Germania si riarmasse massicciamente e in totale autonomia, e la necessità di inserire invece la ricostituzione della capacità militare tedesca in un quadro comune europeo, con strutture di decisione e di comando condivise e sotto controllo democratico.
Il riarmo massiccio in corso da parte dei paesi europei, incoraggiato e sostenuto dalla Commissione in una prospettiva tutta nazionale e non di difesa comune (a parte il minimo sindacale degli appalti congiunti per avere i prestiti dell’Ue), sta ripresentando il problema, così come lo descrive Fabbrini nell’intervista: ‘Quando anche a Parigi si farà i conti con una Germania che può costituire un esercito molto più grande del proprio, tornerà esattamente lo stesso dilemma degli anni Cinquanta: meglio una Germania con il suo enorme esercito, o cedere sovranità per costruire un esercito comune insieme ai tedeschi? E’ come fu per il marco e la Banca centrale europea’. Oltretutto, c’è un motivo in più per non perdere tempo: l’avanzata dell’estrema destra in Germania e anche in Francia, che potrebbe portare al potere nei prossimi anni partiti che sono fortemente contrari a qualunque cessione di sovranità nazionale, e soprattutto nel campo della difesa. Già l’anno prossimo il Rassemblement national potrebbe vincere alle presidenziali francesi, mentre in Germania l’Afd potrebbe arrivare prima alle elezioni federali del 2029 e gestire poi secondo i propri obiettivi la nuova grande potenza militare tedesca.
La riattivazione della Ced, inoltre, potrebbe offrire un modo molto più rapido ed efficace di qualunque altra ipotesi per conseguire l’obiettivo di una vera e propria difesa europea. Questo perché il Trattato del 1952 prevedeva già una struttura di strumenti e istituzioni che oggi, se si ricominciasse dalla situazione attuale, andrebbero rinegoziati uno per uno, con prevedibili tempi molto lunghi e risultati incerti. Oltre che nell’intervista al Corriere, tutte queste argomentazioni erano state esposte in modo più dettagliato e approfondito in un rapporto dell’anno scorso (Federico Fabbrini, Sylvie Goulard et al. ‘Affrontare seriamente l’Integrazione della Difesa europea: Il precedente della Comunità europea di Difesa’, Dublin European Law Institute, 2025), a cura del gruppo di lavoro ‘Alcide’ (‘Attivare la Legge Creativamente per Integrare la Difesa in Europa’), fondato da Fabbrini stesso presso l’Università di Dublino, con un nome che fa chiaramente riferimento a De Gasperi.
Il rapporto riconosce le difficoltà dell’iniziativa di ‘resuscitare’ la Ced, che però dipendono essenzialmente dalla volontà politica degli Stati membri che firmarono quel trattato. ‘Non dovremmo commettere l’errore – si osserva nel rapporto – di pensare che queste difficoltà si presenterebbero solo se prendessimo la decisione insolita di resuscitare un trattato di 70 anni fa. In realtà, queste sono le domande che il dibattito attuale dovrebbe affrontare, mentre i governi europei spesso preferiscono nascondere la testa sotto la sabbia’. ‘In effetti, il punto cruciale è che il trattato Ced è già stato negoziato, redatto, firmato e potrebbe entrare in vigore con sole due ratifiche. Ciò potrebbe creare un momento favorevole, un percorso più semplice rispetto ai 27 voti necessari per modificare i Trattati dell’Ue o per rendere operative le sue timide clausole di difesa mediante l’accordo unanime degli Stati membri, o ancora per redigere da zero un nuovo trattato intergovernativo tra gli Stati membri volenterosi’.
Oltretutto, in Italia un primo passo è già stato fatto, con la presentazione, il 3 aprile 2025, di un progetto di legge alla Camera da parte del deputato di Italia Viva Mauro Del Barba dal titolo: ‘Ratifica ed esecuzione del Trattato che istituisce la Comunità europea di difesa, con Protocolli, e di connessi Accordi internazionali, firmati a Parigi il 27 maggio 1952’. Da notare anche che lo stesso Fabbrini ha scritto un libro dedicato a questo tema, ‘L’esercito europeo, Difesa e pace nell’era Trump (Il Mulino, 2026).
Il Trattato Ced prevedeva innanzitutto la creazione delle ‘Forze Europee di Difesa’ (Fed), ricorda il rapporto, ‘attraverso l’attribuzione da parte degli Stati membri di tutte le loro forze armate’ alla Comunità europea di Difesa. Ai sensi dell’articolo 9, le Forze Armate della Ced ‘saranno composte da contingenti messi a disposizione della Comunità dagli Stati membri al fine della loro fusione’. ‘L’obiettivo della Ced – sottolinea lo studio – è difensivo e le sue azioni sono saldamente radicate nel quadro della Nato. Infatti, la Ced è collegata alla Nato, istituita pochi anni prima con il trattato di Washington, e condivide la stessa logica dell’impegno di difesa reciproca’. All’articolo 2 si legge: ‘Qualsiasi aggressione armata diretta contro uno degli Stati membri in Europa (…) sarà considerata come un attacco diretto contro tutti gli Stati membri’, una formulazione analoga a quella dell’articolo 5 del Trattato Nato. Inoltre, l’articolo 18 stabilisce che il Comandante Supremo della Nato in Europa (Saceur) ‘avrà il potere di assicurarsi’ che le Forze europee di difesa ‘siano organizzate, equipaggiate, addestrate e preparate in modo soddisfacente’ all’azione, e che in tempo di guerra il Saceur eserciterà nei confronti delle stesse Fed ‘i pieni poteri e le responsabilità dei Comandanti Supremi’.
Dal punto di vista istituzionale, il Trattato prevedeva che il potere esecutivo fosse conferito a un ‘Commissariato’ composto da nove membri con un mandato di sei anni, con il dovere di riferire a un Consiglio degli Stati membri e a un’assemblea parlamentare dei paesi partecipanti con potere di censura. Il tutto sotto il controllo dello stato di diritto e della giusta interpretazione del Trattato da parte di una Corte europea di Giustizia, come avviene oggi nell’Ue.
Riguardo alle capacità militari, l’articolo 73bis affermava: ‘Non appena il trattato entra in vigore, le unità già esistenti (…) passeranno immediatamente sotto l’autorità della Comunità e saranno poste sotto la giurisdizione del Commissariato, che eserciterà su di esse i poteri concessi dal presente trattato’. Il Protocollo Militare forniva poi regole dettagliate sulle unità delle Fed (battaglioni di fanteria, gruppi corazzati, gruppi meccanizzati, squadroni aerei) e sulle loro strutture di comando.
Rispetto ai Trattato Ue, il Trattato Ced è poi molto più avanzato e ambizioso per quanto riguarda i finanziamenti e la politica industriale, sebbene solo specificamente per quanto riguarda la difesa: un bilancio comune, con la possibilità di emettere debito congiunto (e senza l’obbligo del pareggio di bilancio che ha la Commissione Ue), e di finanziare un programma di produzione industriale per la difesa. Mentre l’attuale Trattato Ue stabilisce che la politica industriale, anche nel campo della difesa, è una competenza nazionale esclusiva degli Stati membri, l’articolo 105 del trattato Ced prevede che il Commissariato possa individuare ‘un’insufficiente fornitura di materie prime’ e una ‘mancanza di equipaggiamento’ e trasmettere una notifica al Consiglio, che a questo punto potrebbe, con voto unanime, autorizzare misure ‘per garantire il collocamento e l’esecuzione degli ordini entro i termini previsti nel programma’. Una vera e propria politica industriale europea, insomma, che darebbe priorità alla produzione per la difesa. Infine, il Trattato prevede che qualsiasi Stato europeo possa fare richiesta di adesione alla Comunità di difesa, da sottoporre a un parere del Commissariato e poi al voto unanime del Consiglio.
Lo studio del gruppo Alcide propone in sostanza non solo la riattivazione della Ced, ma un nuovo processo costituente parallelo, attraverso una conferenza intergovernativa che introduca i necessari emendamenti al testo originale e avvii l’ammissione di nuovi Stati membri, per costruire una vera integrazione militare europea.
Ma c’è anche un’altra opzione possibile, che vede tra i suoi primi sostenitori Pier Virgilio Dastoli, presidente del Consiglio italiano del Movimento europeo ed ex assistente di Altiero Spinelli: impegnarsi per la creazione di una ‘Schengen della Difesa’, senza cercare di riesumare il precedente storico della Ced, un’ipotesi che lui non crede sia realizzabile, al di là delle ‘elucubrazioni giuridiche’. In un articolo dal titolo ‘Perché serve una nuova Comunità europea di Difesa’, pubblicato il 4 settembre scorso sulla rivista trimestrale ‘Il Mulino’, Dastoli osservava: ‘Varrebbe la pena di riflettere sul modello di una nuova Ced da creare in parallelo all’Unione europea, come già avvenne con gli accordi di Schengen per la soppressione dei controlli alle frontiere interne, negoziati e conclusi al di fuori delle allora Comunità europee tra il 1985 e il 1999’. E ricordava che ‘tali accordi, ai quali partecipano anche Stati non membri dell’Ue e di cui festeggiamo oggi il quarantennale, furono un vero e proprio laboratorio che portò alla formazione di un ‘acquis di Schengen’ che divenne patrimonio comune di tutti gli Stati membri grazie al successivo Trattato di Amsterdam del 1999′.
Durante un colloquio che abbiamo avuto con lui, Dastoli ha rilevato che i quattro paesi che avevano ratificato la Ced non hanno mai depositato gli strumenti di ratifica, e quindi il Trattato ‘giuridicamente non esiste più’. Una posizione molto diversa da quella di Fabbrini, secondo cui invece il trattato rimane valido per i paesi che l’hanno ratificato, a meno che la ratifica stessa non sia stata denunciata (come prevedono gli articoli 56 e 65 della Convenzione di Vienna sul Diritto dei Trattati). Il presidente del Consiglio italiano del Movimento europeo ci ha detto di non vedere politicamente come si possa chiedere di ratificare un trattato degli anni Cinquanta, considerando anche ‘i suoi aspetti non più attuali’. ‘Una Schengen della Difesa, invece, consentirebbe a un gruppo di paesi di andare avanti senza aspettare gli altri, e più tardi potrebbe essere integrata nei Trattati Ue, come è successo, appunto, con gli accordi di Schengen’ sulla libera circolazione delle persone. ‘E’ un modello intelligente, uno strumento di successo – ha sottolineato Dastoli -, che consentirebbe di associare anche dei paesi terzi’. Che è un po’ quello che sta già accadendo con la coalizione dei ‘volenterosi’ costituita nel marzo scorso su iniziativa del presidente francese Emmanuel Macron e del premier britannico Keir Starmer.
L’idea di una ‘Schengen della Difesa’ era già stata avanzata nel 2016 dagli allora ministri italiani degli Esteri, Paolo Gentiloni e della Difesa, Roberta Pinotti. All’epoca, l’iniziativa dei due ministri si concretizzò solo parzialmente nella creazione, nel 2017, di una ‘Cooperazione strutturata permanente’ (Pesco) nell’ambito della Politica di sicurezza e difesa comune (Psdc). La Pesco mira a sviluppare congiuntamente capacità di difesa, investire in progetti comuni e migliorare la prontezza operativa; ma resta una cooperazione tra gli eserciti nazionali, molto lontana dalla vera e propria difesa comune a cui pensano Dastoli e Fabbrini.
Un altro sostenitore del modello Schengen è il commissario europeo alla Difesa, il lituano Andrius Kubilius. Come ha riferito Christian Spillmann sul Mattinale europeo del 30 aprile, Kubilius ne ha parlato lunedì 27 aprile durante una conferenza in Polonia. Se Putin decidesse di lanciare una nuova aggressione contro uno Stato membro dell’Ue o della Nato, ha avvertito il commissario, ‘noi europei, baltici, polacchi o finlandesi, ci troveremmo di fronte a un esercito russo esperto, capace di usare milioni di droni, dotato di un’economia di guerra e in grado di superare l’industria europea della difesa’. In questo caso, sarebbe l’Ue ad aver bisogno dell’Ucraina, della sua esperienza sul campo e dell’incredibile sviluppo che ha impresso alla propria produzione di droni. Ma ‘l’adesione dell’Ucraina alla Nato, per il momento, non è possibile’, e ‘l’adesione completa all’Ue è un processo complicato che non può garantire un’integrazione rapida delle capacità di difesa’ ha rilevato Kubilius. A questo punto, il commissario ha proposto ‘un nuovo trattato intergovernativo per creare una vera Unione della difesa che permetta di integrare le capacità dell’Ucraina, del Regno Unito, della Norvegia, con quelle degli Stati membri dell’Unione europea che lo desiderano’, proprio sul modello dell’accordo intergovernativo di Schengen, ha concluso Kubilius.
Di Lorenzo Consoli e Alberto Ferrarese
